“今年是改革开放40周年，也是全国水监体制改革20周年。40年来，我国水路交通运输突飞猛进，变化翻天覆地。作为水上交通安全监督机构，海事在服务改革开放和水路运输发展的过程中，也取得跨越式发展。这些，都离不开1998年开始的全国水监体制改革。”回顾不平凡的历程，交通运输部原安全总监、海事局原常务副局长刘功臣激动地说。

刘功臣，1976年从大连海运学院（后更名为大连海事大学）毕业后跑了11年的远洋运输，1988年起先后到交通部青岛海监局、秦皇岛海监局、交通部安全监督局工作。1998年至2009年任交通部海事局常务副局长，2009年至2012年任交通运输部首任安全总监。30多年的工作经历中，他亲历了远洋大发展时期市场从无序到有序的转变，也参与了中国海事事业的创新与发展，尤其是见证并推动了1998年开始的全国水监体制改革。

对内对外的现实需求

“推行全国水监体制改革，是对内加强水上安全监管的需要，更是对外适应改革开放的需要。”刘功臣说。

据介绍，随着我国改革开放的深入推进，1983年交通部提出“有河大家走船，有路大家走车”，大力扶持个体和集体运输，水路运输一片繁荣，港口数量和运力规模大幅增加。

然而，水上交通安全管理体制不顺，国内航运企业发展初期受资金短缺制约，运力主要为二手旧船或改装船。水路运输安全存在巨大隐患，导致水监体制改革前的水上交通安全形势严峻。

“你可能想象不到，1983年我做远洋船长驾驶海轮进厦门港时，航道里面有多少渔船！当时驾驶的3万吨级海船就有20多米宽，进港时只能从被渔船挤得只剩10多米宽的小缝里穿，蜗牛似地行进中，两旁的渔船要拿着竹篙撑着海船才避免撞上，进港之路可谓胆战心惊。”刘功臣回忆道。

由于“中央船舶中央管，地方船舶地方管”，水上安全监管体制上的不统一，形成了同一水域、同一港口设置“一水二监”或“一水三监”等多家安全管理机构并存的局面。

“这相当于在一个马路口上设两个或以上的警察。比如对同一艘船的管理，也许一个监督部门管得严，另一个管得松，船东自然会‘钻空子’，你这边不给我发证书吧，我就跑到那边去，反正都是有效的！”刘功臣说。

更为麻烦的是，水上安全监管部门业务分散，社会地位也很边缘，导致水上安全监管能力非常薄弱。改革开放以来，港口和航运成为我国对外开放最早的领域，海运又承担着90%以上的对外贸易运输量，但我们的管理体制和制度却都没有跟上经济发展的需求。

水监体制改革前，中央和地方的水上安全监督管理在体制机制上也存在诸多不顺。“从当时的机构名称就可以看出，有的叫海监，有的叫水监，有的叫港监，长江水域又叫长江港监。外轮到了中国根本摸不清头脑，办理业务时要找的到底是哪个部门？”刘功臣感慨地说。

7年实现“三统一”

“对于水监体制改革，交通部很早就开始研究，以扭转水上安全形势被动局面，营造与国际接轨的航运市场环境。”刘功臣介绍说，交通部多次组织高级研修团到国外考察，积极借鉴国外先进管理模式，着手准备全国水监体制改革。

1998年，经国务院批准，全国水监体制改革启动。

改革就是将原来分散、多头管理的水上安全监管体制，改为全国实施垂直管理的水上新体制，明确界定中央与地方对相关水域的管理分工，在同一水域、同一港口和同一地区不得重复设立水上安全监督管理机构，实行“一水一监，一港一监”。

然而，同其他改革一样，由于存在中央和地方间的一系列矛盾、利益纠结，水监体制改革注定不会一帆风顺。

“改革的难点很多，最难就是中央管辖水域和地方管辖水域划界以及人、财、物合并划转等问题。”作为推动这次改革关键人物之一，刘功臣表示，由于改革涉及地方和中央水上安全监管机构的合并，且由于地方机构和中央机构不一样，多数地方设置的机构具有多种职能，改革还需要把水上安全监督部门从中剥离出来，与中央的水上监督机构合并，这本身就是很难的问题。

“国务院文件在原则上虽有规定，但每个省（区、市）具体情况存在很大差异，具体怎么做，有许多需要协商解决的问题。签订部省协议之后，交接时还需要成立专门的交接工作组，需要确定哪些人和物划到中央机构中、哪些人留在地方等，有时一个省的交接工作就需要几个月才能完成。”刘功臣回忆道。